На вопросы Uztrend.uz отвечает сотрудник по правовым вопросам Национального офиса УВКБ ООН в Казахстане Мейрам Рахимбеков.
— Апатриды в Казахстане: когда и как эти люди оказались на территории республики, из каких стран они прибыли или вынуждены были бежать?
— Казахстан до настоящего времени не присоединился к двум основным международным документам – Конвенции 1954 года о статусе апатридов и Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства – международным документам ООН, определяющих принципы обращения с лицами без гражданства, а также устанавливающих на уровне международного соглашения универсальные стандарты по предотвращению и сокращению безгражданства, повсеместная реализация которых положит конец феномену безгражданства в течение одного поколения.
Отвечая на вторую часть вопроса, отметим, что апатриды, по общему правилу, не относятся к категории лиц, вынужденных бежать [в поисках убежища]. В этом их отличие от беженцев и лиц, ищущих убежище. Если беженцы – это иностранцы, которые покинули свои страны из-за опасений преследований по расовому, религиозному, национальному признакам, политическим убеждениям или из-за принадлежности к социальной группе, а лица, ищущие убежище – это те, кто ходатайствует о получении статусе беженца, то апатриды (или лица без гражданства) в большинстве случаев никогда не покидали страну своего проживания или прожили в ней большую часть своей жизни, но не имеют документальных доказательств для подтверждения гражданства какого-либо государства. Это совершенно разная группа людей, которая нуждается в разных подходах к решению их проблем.
Нужно отметить, что в международной практике, есть ситуации когда, лица без гражданства являются также и беженцами – когда вынуждены покинуть страны своего обычного проживания в попытке спастись от преследований, но такие лица, согласно международным стандартам, входят в категорию «беженцев», не имеющих гражданства и подпадают под защиту Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, а не Конвенции 1954 г. о статусе апатридов.
Касательно причин безгражданства, в Республике Казахстан и соседних государствах безгражданство в значительной степени стало результатом распада Советского Союза. В то время как многие жители смогли автоматически приобрести гражданство Казахстана или другого государства, некоторые в силу личных обстоятельств остались в правовой неопределенности и не смогли получить гражданство. Некоторая часть лиц без гражданства может возникать в связи с существованием пробелов в национальном законодательстве (отсутствием гарантий против безгражданства, в том числе детей; пробелами в регистрации рождения детей); некоторая часть в связи с личными обстоятельствами самих лиц, оказавшихся в правовой неопределенности (несвоевременное обращение за документами при истечении годности старого, по достижению определенного возраста, не регистрация детей родителями и др.).
— Какие шаги правительство Казахстана предпринимало для реализации инициативы ООН #IBelong — покончить с безгражданством к 2024 году? Изменялись ли законы о гражданстве и другие нормативно-правовые акты, касающиеся апатридов?
— Запущенная в ноябре 2014 года глобальная кампания #IBelong направлена на искоренение безгражданства в течение десяти лет путем выявления и защиты лиц без гражданства, разрешения существующих ситуаций безгражданства и предотвращения возникновения новых случаев. УВКБ ООН сотрудничает с правительствами и партнерами по всему миру в достижении целей Кампании.
Поскольку причины, характер и масштабы безгражданства разнятся, не все Действия применимы для реализации в каждой из стран. Более того, в большинстве случаев только одно или два Действия будут актуальны для решения проблемы безгражданства в условиях конкретной страны.
С момента запуска кампании #IBelong Казахстан добился большого прогресса в решении и предотвращении безгражданства. В 2019 году были внесены поправки в Кодекс «О браке (супружестве) и семье» в части регистрации рождения детей, родившихся в медицинских учреждениях у матерей без документов, удостоверяющих личность, когда в родильных учреждениях сведения о матери вносятся с ее слов, что в последующем обеспечивает государственную регистрацию рождения детей. На основании актовой записи о государственной регистрации рождения ребенка выдается свидетельство о рождении, на основании которого ребенок затем сможет получить документы, удостоверяющие личность.
В 2020 году Казахстан принял процедуру определения статуса лица без гражданства, что является одним из основных положений Конвенции 1954 года о статусе апатридов, которая устанавливает правовой режим лиц без гражданства и подразумевает разработку государствами необходимых процедур для определения лиц без гражданства, находящихся на их территории. Процедура определения статуса лица без гражданства в Казахстане обеспечивает доступ к процедуре любому лицу, независимо от наличия документов, удостоверяющих личность, и законности пребывания в Казахстане. Кроме того, в отношении лиц, признанных лицами без гражданства, процедура выдачи разрешения на постоянное жительство в Республике Казахстан, не осуществляется, что позволяет им в дальнейшем по происшествии пяти лет (либо трех лет – при браке с гражданами Казахстана) подать документы на гражданство Республики Казахстан.
С октября 2020 года по май 2022 года Комитет миграционной службы Министерства внутренних дел в тесном сотрудничестве с Министерством юстиции и партнерами УВКБ ООН в Казахстане, Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдения законности и Правовым центром женских инициатив “Сана Сезим”, провел широкомасштабную республиканскую кампанию по идентификации и документированию для выявления масштабов безгражданства и решение этой проблемы. В результате было зарегистрировано 8 822 лиц с неопределенным гражданством: 4 868 человек подтвердили принадлежность к гражданству Казахстана и 2 683 было признано лицамибез гражданства, что дает им доступ к основным правам и услугам.
Если нынешний импульс сохранится, у Казахстана есть потенциал достичь всех целей #IBelong к концу кампании в 2024 году, внеся значительный вклад в реализацию Повестки дня на период до 2030 года, чтобы “никого не оставить позади” в области устойчивого развития. Кампания #IВelong напрямую связана с задачей 9 Цели 16 в области устойчивого развития: к 2030 году обеспечить наличие у всех людей документов, удостоверяющих личность, включая свидетельства о рождении. Прекращение безгражданства также способствует достижению целей ЦУР, касающихся, в частности, гендерного равенства, образования, работы и здравоохранения.
— Какова роль неправительственных организаций, независимых СМИ и гражданского общества в целом, в решении проблем лиц без гражданства?
— Неправительственные организации активно работают над разрешением проблемы безгражданства и оказывают помощь государственным органам.
В Казахстане УВКБ ООН работает в тесном сотрудничестве с Партнерами из неправительственного сектора, с Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности и Правовым центром женских инициатив «Сана Сезім», по вопросам выявления лиц с неопределенным гражданством и лиц, находящихся под риском безгражданства, а также по сокращению безгражданства.
Партнеры УВКБ ООН проводят работу по выявлению и консультированию лиц с неопределенным гражданством, лиц, находящихся под риском безгражданства, и оказывают содействие в сборе документов для определения гражданской принадлежности (правового статуса) недокументированных лиц, в том числе направлении запросов в государственные органы и третьи страны. В июле 2014 года УВКБ ООН и Министерство внутренних дел Республики Казахстан запустили совместную информационную кампанию, направленную на выявление лиц без гражданства. Согласно информации, предоставленной партнерами УВКБ ООН – Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности и Правовым центром женских инициатив «Сана Сезiм», за период с 2014 года по настоящее время, Партнерами УВКБ ООН было выявлено около 10 тысяч лиц с неопределенным гражданством, более 5 тысяч человек были признаны гражданами РК, третьих стран или признаны лицами без гражданства. Также УВКБ ООН и партнеры проводят тренинги для сотрудников правоохранительных органов по вопросам безгражданства, читают лекции студентам вузов РК, размещают в СМИ и общественных местах информацию с целью выявления и документирования лиц с неопределенным гражданством.
В ноябре 2020 года в рамках идентификационной кампании был заключен Меморандум о взаимопонимании между Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности и Правовым центром женских инициатив «Сана Сезім» и Комитетом миграционной службы Министерства внутренних дел РК и Министерством юстиции РК по которому формально закреплено сотрудничество в таких областях как: обмен информацией, проведение разъяснительной работы, направленной на выявление, регистрацию и документирование лиц с неопределенным гражданством, содействие распространение правовой информации, сокращение безгражданства.
Нынешнее положение дел с ЛБГ в Казахстане, каковы дальнейшие планы неправительственных организаций и государства в искоренении безгражданства?
В соответствии с информацией, предоставленной Министерством внутренних дел РК, на 1 января 2024 года официальным статусом лица без гражданства в Республике Казахстан обладали 7,341 человек. В Казахстане им выдается специальный документ “Удостоверение лица без гражданства”, с которым лица без гражданства могут легально проживать в стране и иметь доступ к труду, государственным услугам и здравоохранению. После пяти лет проживания со статусом “лица без гражданства” (либо трех лет – при браке с гражданами Казахстана) лица без гражданства могут подать заявление для приема в гражданство (натурализацию) в Республике Казахстан.
Помимо лиц, кто имеет удостоверение лица без гражданства Республики Казахстан, подтверждающее официальный статус апатрида, в стране проживают лица, чьё гражданство на настоящий момент не определено, или так называемые «лица с неопределенным гражданством». Как было отмечено, в период с 2014 по 2023 годы Партнерами УВКБ ООН были выявлены около 10 тысяч человек с неопределенным гражданством, проживающие в Казахстане, из которых в дальнейшем более 5 тысяч человек подтвердили гражданство или получили правовой статус лиц без гражданства в Казахстане.
Лица с неопределенным гражданством до определения их правового статуса проживают в стране без действительных документов, удостоверяющих личность и не могут получить доступ к основным правам и услугам, таким как образование, здравоохранение, трудоустройство и свобода передвижения. Без правового статуса или действительных документов, удостоверяющих личность, эти люди «невидимы», словно их не существует. Согласно информации, предоставленной партнерами УВКБ ООН, Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности и Правовым центром женских инициатив «Сана Сезiм», за 2023 год были выявлены 624 лиц с неопределенным гражданством или находящихся под риском безгражданства, 664 человека были документированы с помощью Партнеров УВКБ ООН.
Учитывая прогресс в сокращении и предотвращении безгражданства и постепенное присоединение Казахстана к международным документам по правам человека, УВКБ ООН считает, что Республика Казахстан может присоединиться к другим государствам и стать участником Конвенций о безгражданстве 1954 и 1961 годов (Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года). Данная рекомендация была дана еще в 2012 году Комиссией по правам человека при Президенте РК в «Специальном докладе о ситуации с правами оралманов, лиц без гражданства и беженцев в Республике Казахстан». Присоединение Республики Казахстан к двум конвенциям ООН, регулирующим вопросы защиты лиц без гражданства и предлагающим инструменты для предотвращения и сокращения безгражданства, повысило бы эффективность правовых и административных систем страны в борьбе с существующими рисками безгражданства и их возникновением в будущем.
Положительно отмечаем вклад Казахстана в глобальные усилия по сокращению безгражданства, сделанные в декабре 2023 года на Глобальном форуме по вопросам беженцев в Женеве, где Казахстан взял обязательство закрепить соответствующие гарантии для минимизации безгражданства и сокращения количества лиц без гражданства путем натурализации.
УВКБ ООН высоко ценит усилия, предпринимаемые Правительством Казахстана, и продолжит оказывать поддержку государству в укреплении профессионального потенциала уполномоченных государственных органов для более эффективного выявления и защиты людей без гражданства, сокращения и предотвращения безгражданства, а также в приведении национального законодательства в соответствие с международными стандартами.